《规划》明确指出，中国造纸业面临的主要挑战源于“原材料供需矛盾尖锐”、“自主创新实力薄弱”、“节能减排压力重重”、“企业规模亟待扩大”这四方面。具体内容如下：

　　1、原材料供需矛盾尖锐。鉴于国内原料林基地建设进度缓慢，供应欠佳，非木浆受到清洁生产新技术开发滞后的制约，再加之国内废纸回收率偏低等各种因素的影响，造纸纤维原料自给率难以提升，供需矛盾日益激化。在2010年，进口木浆达到了1137万吨，较之于2005年的759万吨增长了49.8%;进口废纸2435万吨，较之于2005年的1703万吨增长了43%，我国造纸业对进口纤维原料的依赖性超过了40%。

　　2、自主创新实力薄弱。我国造纸业在自主创新实力构建上较为薄弱，产学研未能形成高效协同，引进技术的消化吸收再创新乏力，在新工艺、新设备及新产品的研发过程中缺乏自主创新的产业化重大成果。大型蒸煮、筛选、漂白设备以及高得率制浆设备，高速纸机流浆箱、靴式压榨、压光机、复卷机等核心设备基本依靠进口。

　　3、节能减排压力重重。我国造纸业中技术装备相对落后的产能仍旧占据了35%左右，物料消耗、水资源消耗以及能源消耗高企，成为造纸业的主要污染源，其COD排放量约占行业排放总量的47%，产品质量、物料消耗以及污染负荷与国际先进水平存在相当大的差距，难以满足《制浆造纸工业水污染物排放标准》（GB3544-2008）的要求，迫切需要加大改造或者淘汰的力度。

　　4、企业规模亟待扩大。我国造纸业具备国际竞争力的大型企业集团及骨干企业数量稀缺，其影响力与带动力尚需提升，小型企业、弱势企业众多，行业规模效益水平低下。规模以上造纸企业销售总额仅与全球前四强相若，2010年规模以上造纸企业3724家，其中大型企业仅有33家，占比0.89%，中型企业388家，占比10.42%，小型企业3303家，占比88.69%，造纸制造业小而分散的局面亟待改善。

　　针对上述问题，《规划》制定了造纸工业在“十二五”时期的指导思想、基本原则和发展目标，并且规划了三大重点工程，共计包含18个项目。

　　此外，《规划》还提出了诸多政策举措以确保造纸工业在“十二五”时期能够顺利发展，如：“强化政策扶持，推动林纸发展”、“倡导自主研发，发展国产装备”、“完善激励政策，推进节能减排”、“增加废纸回用，引导绿色消费”、“制定修订标准，完善标准体系”、“优化外资政策，引导外资方向”、“加大支持力度，推动境外投资”等。